Das Parlament ist kein Ausschuss der Regierung, sondern erste Gewalt im Staate. Bürgerinnen und Bürger können auf Bundes- und Landesebene nur die Parlamentarier direkt wählen und zur Verantwortung ziehen. Doch die Wählerinnen und Wähler merken, dass diese häufig gar nicht die zentralen Entscheidungsträger sind. Manchmal wird gar gespottet, die Verwaltung „halte sich ein Parlament“. Gerade in den Jahren der Finanzkrise seit 2008 wurde immer häufiger die akute Krisenintervention nur nachträglich von den Parlamenten abgesegnet, während vorher keine Diskussion über die möglichen milliardenschwerer Eingriffe des Staates möglich war.

Wenn wir die Demokratie lebendig halten wollen, müssen wir daher nicht nur direkt-demokratische Elemente stärken, sondern auch die Parlamente wieder zu den zentralen Orten der politischen Auseinandersetzung machen und gegenüber der heute übermächtigen Exekutive stärken. Dabei wird es in der vom Grundgesetz vorgegebenen Form der Kanzlerdemokratie immer eine Anbindung der Parlamentsmehrheit an die Regierung geben. Die Frage ist jedoch, ob das Parlament so gestärkt werden kann, dass es wieder eigenständiger handeln und die Regierung nicht nur stützen, sondern auch kontrollieren kann.

Legislative soll Gesetze auch schreiben können

Der Bundestag und auch die Landtage brauchen neben der rechtlichen auch die tatsächliche Fähigkeit, Gesetze zu schreiben – ganz wie es der Bezeichnung des Parlaments als „Legislative“ entspricht. Das haben allerdings in der Realität nur die Ministerien in Bund oder Ländern. Notwendig wäre daher, den für die konkrete Gesetzgebungsarbeit zuständigen Parlamentsausschüssen zusätzliches Personal zu geben und es dafür in den Ministerien zu reduzieren. Hier können die USA als Vorbild dienen: Dort hat das Parlament über viertausend fraktionsunabhängige wissenschaftliche Mitarbeiter, denen Abgeordnete dann den Auftrag geben können, einen Gesetzentwurf zu prüfen oder eigene Eckpunkte als Gesetzentwurf zu formulieren.

Budget Office zur Stärkung des Parlaments im Haushaltsverfahren

Besonders wichtig ist die Stärkung des Parlaments im Haushaltsverfahren. Im Unterschied zum US-Kongress ist der Bundestag, ebenso wenig wie die Landtage, bisher nicht wirklich dafür ausgestattet, die tatsächliche Budgetkontrolle vorzunehmen. In den USA gibt es ein „Budget Office“ des Kongresses. Dadurch kann der Kongress selbst, mit eigenen Zahlen, kontrollieren, ob die Haushaltsansätze stimmen. In Deutschland muss der Parlamentarier das Ministerium fragen, mit welchen Zahlen er dieses Ministerium kontrollieren darf. Das Budget Office ist fraktionsunabhängig und kann damit politisch gefärbte Aufkommensschätzungen bei Steuergesetzen, die wir immer wieder erleben, verhindern.

Bundestag bei internationaler Rechtsetzung stärken

Das Parlament muss sich vorab mit internationalen Verhandlungen beschäftigen, die die Regierung in seinem Auftrag vornimmt. Der dänische Europaausschuss mit seinen umfangreichen Konsultations- und Informationsrechten könnte dafür als Vorbild dienen. Die Regierung muss dem Ausschuss systematisch und in verständlicher Form Bericht erstatten über europäische Prozesse, an denen die Regierung für das Parlament teilnimmt. Darüber hinaus sollte das Parlament nicht erst im Nachhinein Verhandlungsergebnisse ratifizieren, sondern im Vorhinein klare Mandate erteilen können.

Besonders stark findet die Aushöhlung des Parlaments dadurch statt, dass immer mehr Rechtssetzung von den Parlamenten hin zu nachgelagerten Behörden und zu internationalen oder europäischen Gremien verlagert wird. Die von den Bürgerinnen und Bürgern gewählten Parlamentarier übernehmen damit die Verantwortung für eine Rechtsetzung, die sie eigentlich noch nicht mal mehr nachvollziehen können. Niemand kontrolliert vor Inkrafttreten, ob die Verordnungen dem Geist des Gesetzes entsprechen, auf dessen Grundlage sie erlassen werden.

Immer wieder klagen dann Unternehmen, Steuerberater und Steuerpflichtige bei steuerrechtlichen Verordnungen oder Finanzdienstleister bei finanzaufsichtlichen Verordnungen zu Recht, dass diese Verordnung dem Willen des Gesetzgebers widersprechen. Erst im Nachhinein besteht die Möglichkeit gerichtlicher Kontrolle. Der Bundestag ist zu einer tatsächlichen Kontrolle des Regierungshandelns an dieser Stelle nicht in der Lage. In Frankreich wird zumindest für jedes Gesetz ein Berichterstatter festgelegt, der die Aufgabe hat, die Übereinstimmung der Verordnungen mit dem Gesetz nachzuvollziehen. Das sollte man auch in Deutschland machen. Dafür ist eine personellen Verstärkung der Parlamentarier dringend erforderlich, denn bei komplexen Steuererlässen ist es mit dem Stab eines Abgeordnetenbüros kaum möglich, auch nur die Verordnungen zur Kenntnis zu nehmen.

Gesetzesfolgen abschätzen um Ziele zu erreichen

Häufig werden viele hehre Ziele formuliert, ohne dass sie dann aber bei der konkreten Gesetzgebung die nötige Bedeutung erlangen. Daher wollen wir erreichen, dass die sogenannte Gesetzesfolgenabschätzung konsequenter auf vereinbarte Ziele hin durchgeführt wird, beispielsweise auf die Indikatoren, die im Rahmen der Nachhaltigkeitsstrategie festgelegt wurden. Der Normenkontrollrat und andere Institutionen, die genau solche Folgenabschätzungen vornehmen, sollten beim Parlament angesiedelt werden.

Regierung und Behörden wirkungsvoll kontrollieren

Die Kontrolle des Regierungshandelns muss wirkungsvoller werden. Das ist gerade dort schwierig, wo das Handeln der Regierung aus der eigentlichen Ministerialbürokratie ausgelagert stattfindet. Im Vergleich zu anderen Parlamenten ist in diesen Fällen der Deutsche Bundestag zu passiv. Schließlich könnte er über Anhörungen oder im Rahmen von Ernennungsverfahren eine wesentlich stärkere Rolle spielen.

Bei der Bundesbank ist die Unabhängigkeit festgelegt worden, weil die Geldpolitik aus dem kurzfristigen Denken der Tagespolitik herausgenommen werden sollte. Das heißt aber nicht, dass nicht beim Ernennungsverfahren der Bundestag eine aktive Rolle spielen sollte. Auch sollte durch regelmäßige Anhörungen im Parlament wie bei der Europäischen Zentralbank (EZB) und der amerikanischen Zentralbank Fed von den Parlamentariern eine Rechenschaft gegenüber der Öffentlichkeit eingefordert werden können.

In anderen Bereichen sollte die parlamentarische Kontrolle noch klarer gestärkt werden, beispielsweise im Bereich der Bankenaufsicht. Ähnliches gilt für die Finanzdienstleistungsaufsicht BaFin und die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW): Dort sitzen zwar Parlamentarier im Verwaltungsrat. Da sie aber über ihre Tätigkeit dort nicht berichten dürfen, können insbesondere Oppositionspolitiker keine wirkliche öffentliche Kontrolle ausüben. Auch hier wäre eine Stärkung des Parlaments bei der Berufung von Präsident oder Vorstand und eine laufende Kontrolle über öffentliche Anhörungen sinnvoll. Schwerwiegende Kontrolllücken sind auch beim Finanzmarktfonds SoFFin deutlich geworden: 480 Mrd. Euro an Steuergeldern kann der Fonds abrufen – und wird doch nur von einigen wenigen Parlamentariern in einem geheim tagenden Gremium beaufsichtigt. Fundierte Kontrolle oder die Schaffung von Öffentlichkeit sind so nicht möglich.

Die Kontrolle der von der Regierung entsandten Vertreter in Aufsichtsräten findet praktisch gar nicht statt. Der Bund hat beispielsweise unabhängige Experten in den Aufsichtsrat der Commerzbank entsandt. Diese unterliegen keinerlei Weisungsrecht durch das Bundesfinanzministerium, aber auch keiner öffentlichen Rechenschaftspflicht für ihr Tun. Immer dort, wo solche Personen berufen werden, sollte es eine Anhörung im zuständigen Bundestagsausschuss geben und eine Bestätigung durch den Ausschuss. Auch sollte die Zahl der externen Funktionen von Ministern begrenzt werden.

Recht auf Parlamentarische Anfragen auch durchsetzen

Die Regierung verletzt bei der mangelnden Beantwortung parlamentarischer Anfragen regelmäßig die verfassungsmäßig garantierten Rechte der Abgeordneten und damit auch ihrer Wählerinnen und Wähler. Es bedarf einer Möglichkeit, mit der sich Abgeordnete auch gegen diese Verhaltensweise wehren können, ohne direkt eine Verfassungsklage einreichen zu müssen. Ein parlamentarisches Justitiariat, das alle Abgeordneten bei der Durchsetzung ihrer Rechte unterstützt, könnte Abhilfe schaffen oder eine aktivere Rolle des Parlamentspräsidenten in der Durchsetzung parlamentarischer Rechte. Es ist wenig überzeugend, wenn Bundestagspräsidenten abstrakt über die Stärkung des Parlaments reden, aber in der Praxis die vorhandenen Rechte nicht schützen.

Untersuchungsausschuss sinnvoll nutzen

Das Instrument des Untersuchungsausschusses sollte wieder stärker für die eigenständige Überprüfung von Fehlentwicklungen genutzt werden, die möglicherweise im Interesse der Bevölkerung wichtig wäre. Zu häufig werden Untersuchungsausschüsse als parteipolitisches Kampfinstrument verstanden und mit hohen Erwartungen wie einen Ministerrücktritt überfrachtet. Damit bringt sich das Parlament selbst um ein wirkungsvolles Mittel zur Kontrolle der Regierung. Auch gibt es Korrekturbedarf bei der Arbeitsweise von Untersuchungsausschüssen. Beispielsweise kann der Vorsitzende die Untersuchung sehr stark blockieren. Das wird er immer nutzen, um seine Parteifreunde in der Regierung zu schützen.

Starkes Parlament braucht Ressourcen

Die Stärke des Parlaments basiert maßgeblich auf Ressourcen. Dem Bundestag fehlt es da an vielen Mitteln, die er sich selbst jedoch geben könnte. Beispielsweise besorgt sich der Bundestag praktisch nie selbst unabhängige Expertise in Form von Gutachten. Gutachten werden in der Regel durch die Ministerien vergeben. Die Ergebnisse bekommen die Abgeordneten nur, wenn das Ministerium die Gutachten frei gibt. Dabei könnte man durch unabhängige Expertisen an entscheidenden Stellen die Tätigkeit der Regierung wesentlich besser kontrollieren. Gutachten sollten immer zügig veröffentlicht werden, um eine breite Diskussion in der Öffentlichkeit zu den Themen zu ermöglichen.

Wir meinen, dass Demokratie die Demokratie nicht unter Finanzierungsvorbehalt stehen darf. Aus unserer Sicht braucht es in einer modernen Industriegesellschaft ein starkes und Unabhängiges Parlament mit der Fähigkeit die Regierung zu kontrollieren und gute Gesetzte mit auf den Weg zu bringen. An dieser entscheidenden Stelle wird es sich für die Gemeinschaft vielfach auszahlen, notwendige Ressourcen für ein gutes Funktionieren demokratischer Prozesse bereitzustellen.

Parlament gegenüber Lobbyisten stärken

Eine Stärkung der Parlamente braucht es gerade im Verhältnis zu Interessengruppen. Die mangelnden Ressourcen der Abgeordneten schwächen sie auch im Verhältnis zu den Lobbyisten. Beispielsweise wären die Parlamentarier ohne die Hilfe von Lobbyisten der Banken und Versicherungen nicht in der Lage wirklich zu verstehen, welche Auswirkungen die Gesetzentwürfe in der Praxis haben. Der starke Lobby-Einfluss hat deshalb auch etwas mit der schlechten Ausstattung von Abgeordneten, Fraktionen und Ausschüssen zu tun. Dabei geht es nicht um zusätzliche persönliche Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die immer auch für parteipolitische Zwecke eingesetzt werden können, sondern um die Stäbe der Ausschüsse, die dann aber auch parteiübergreifend für alle Abgeordneten zur Verfügung stehen sollten. Im US-amerikanischen System sind solche unparteiischen Mitarbeiter der Ausschüsse eine wichtige Ressource für die fachpolitische Arbeit.

Erste Entwürfe von Gesetzen gehen bislang an die Verbände zur Vorbereitung der Anhörungen im Ministerium. Die Abgeordneten erhalten zu diesem Zeitpunkt, in dem die entscheidenden Weichenstellungen getroffen werden, den Entwurf noch nicht – es sei denn, freundlich gesinnte Verbandsvertreter reichen sie weiter. In der entscheidenden Phase weiß der Lobbyist also mehr als der Abgeordnete und ist damit in einer stärkeren Position. Gesetzentwürfe, die den Verbänden verschickt werden, sollten daher immer auch den zuständigen Berichterstattern im Parlament zur Kenntnis geschickt werden.

Für eine andere Parlamentskultur

Zusätzlich ist neben den genannten Vorschlägen auch eine andere Parlamentskultur nötig, in der die effektive Kontrolle der Regierung und die tatsächliche Übernahme der eigentlich parlamentarischen Aufgaben zum Selbstverständnis aller Parlamentarier gehört. Das bedeutet zum einen, dass nicht nur die Parlamentarier der Opposition eine kritische Distanz zur Regierung einnehmen. Die Regierung muss entsprechend akzeptieren können, dass Regierungsvorschläge im Parlament nicht automatisch eine Mehrheit finden, sondern das Parlament eigenständig agiert. Auch die Öffentlichkeit sollte solche Misserfolge dann nicht als Scheitern einer Regierung sondern als gute Parlamentarische Kultur bewerten.

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